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"अब यह सिर्फ कब्जा नहीं, पूरी अधीनता है", पूर्व वित्त सचिव का वित्तीय नियामकों पर बड़ा आरोप

भारत की वित्तीय नियामक संस्थाएं अब स्वतंत्र नहीं रह गई हैं, ऐसा भारत के एक पूर्व वित्त सचिव का तर्क है. यह आरोप गंभीर है, विवादित है और इसके पीछे का सवाल सात दशक पुराना है.

बिजनेस वर्ल्ड ब्यूरो 1 hour ago

पलक शाह

भारत की वित्तीय व्यवस्था में सत्ता आमतौर पर चुनाव के बाद हाथ नहीं बदलती. सरकारें आती-जाती रहती हैं. वित्त मंत्री बजट पेश करते हैं, पद छोड़ते हैं और उनकी जगह नए लोग आ जाते हैं. लेकिन बाजारों को कौन नियंत्रित करेगा, एक्सचेंजों की अध्यक्षता कौन करेगा, बैंकों की निगरानी कौन करेगा और अगली कुर्सी पर कौन बैठेगा, यह तय करने वाले लोग अक्सर उसी प्रशासनिक नेटवर्क से आते हैं. वे एक पद से रिटायर होते हैं और दूसरे पद पर फिर दिखाई देते हैं, एक-दूसरे की नियुक्तियां करते हैं और अंततः एक-दूसरे के उत्तराधिकारी बन जाते हैं.

पूर्व वित्त सचिव सुभाष चंद्र गर्ग इस कहानी को अलग नजरिए से देखते हैं. उनका मानना है कि संस्थाएं सरकार के अधीन हो चुकी हैं. उनका विश्लेषण करीब 70 साल पहले से शुरू होता है.

लगभग 1957

जनवरी 1957 में भारतीय रिजर्व बैंक के गवर्नर ने इस्तीफा दे दिया था. सर बेनेगल रामा राव ने प्रधानमंत्री को कई बार वित्त मंत्री टी.टी. कृष्णमाचारी के व्यवहार की शिकायत की थी. कृष्णमाचारी ने ऐसी नीतियों की घोषणा करनी शुरू कर दी थी, जिन पर बैंक की सहमति नहीं थी और उन्होंने सार्वजनिक रूप से संस्था की आलोचना भी की थी. रामा राव ने जवाहरलाल नेहरू से उनका समर्थन मांगा.

नेहरू ने अपने मंत्री का समर्थन किया. अपने जवाब में उन्होंने गवर्नर से कहा कि हालांकि रिजर्व बैंक को सरकार को सलाह देनी चाहिए, लेकिन यह बेतुका होगा कि वह अपने अलग उद्देश्यों के आधार पर काम करे और यह कि रिजर्व बैंक की नीतियां "स्पष्ट रूप से केंद्र सरकार की नीतियों के विपरीत नहीं हो सकतीं."

रामा राव ने 14 जनवरी 1957 को पद छोड़ दिया. इसके बाद 61 वर्षों तक किसी अन्य RBI गवर्नर ने इस्तीफा नहीं दिया.

सुभाष चंद्र गर्ग, जो 2019 तक वित्त सचिव रहे, मानते हैं कि यह बहस अब समाप्त हो चुकी है और इसका परिणाम रिजर्व बैंक के पक्ष में नहीं गया.

"अब यह केवल कब्जे (capture) की स्थिति नहीं है," वह कहते हैं. "यह पूरी तरह अधीनता की स्थिति है. पचास के दशक में कृष्णमाचारी RBI को सरकार का एक विभाग बनाना चाहते थे. अब यह हो चुका है."

यह उस व्यक्ति की ओर से दिया गया असामान्य रूप से सीधा बयान है, जिसने अपने करियर का बड़ा हिस्सा वित्त मंत्रालय के अंदर बिताया. इसे उनके पद छोड़ने की परिस्थितियों को ध्यान में रखते हुए पढ़ना जरूरी है.

गर्ग को मार्च 2019 में वित्त सचिव नियुक्त किया गया था. जुलाई में, निर्मला सीतारमण के पहले बजट के कुछ सप्ताह बाद, उन्हें बिजली मंत्रालय भेज दिया गया. अगले दिन उन्होंने स्वैच्छिक सेवानिवृत्ति मांगी और 31 अक्टूबर 2019 को सरकार से बाहर हो गए. तब से उन्होंने कहा है कि वित्त मंत्री ने उनका तबादला किया था. दूसरे शब्दों में, वह एक ऐसे आलोचक हैं जिनका अपना एक इतिहास है.

वह उन बहुत कम लोगों में से भी एक हैं, जिन्होंने उस विभाग का नेतृत्व किया है जो उस व्यवस्था के केंद्र में बैठता है, जिसका वह अब वर्णन कर रहे हैं. और यह भी महत्वपूर्ण है कि उनकी व्याख्या किसी राजनीतिक पक्षधरता पर आधारित नहीं है.

1990 के दशक में जिसे ठीक करने की कोशिश की गई थी

गर्ग की शुरुआत इस बात से होती है कि वित्त मंत्रालय पहले इन सभी कामों को सीधे तौर पर करता था.

"वित्त मंत्रालय पहले लगभग इन सभी कार्यों को सीधे नियंत्रित करता था," वह कहते हैं. "कंट्रोलर ऑफ कैपिटल इश्यूज शेयर जारी करने और प्रीमियम को मंजूरी देता था. आर्थिक मामलों का विभाग सीधे स्टॉक एक्सचेंजों का प्रबंधन करता था."

1990 के दशक के सुधारों ने इसे बदला और इसके पीछे एक खास वजह थी.

जब निजी पूंजी को अनुमति दी गई, तब सरकार केवल नियम बनाने वाली संस्था नहीं रह गई थी. वह खुद भी बाजार की सबसे बड़ी भागीदारों में शामिल थी — सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों, भारतीय जीवन बीमा निगम (LIC) और अपनी स्वामित्व वाली कंपनियों के माध्यम से.

"सरकार के भी एक बड़े खिलाड़ी होने के कारण स्वतंत्र नियामकों की जरूरत स्वाभाविक थी," गर्ग कहते हैं. "कई नियामकों और बाजार इंफ्रास्ट्रक्चर संस्थाओं में निजी क्षेत्र के लोगों को जगह मिली. उनकी स्वतंत्रता दिखाई देनी और विश्वसनीय होनी जरूरी थी."

यही वह व्यवस्था थी, जिससे मौजूदा पैटर्न अलग होता दिखता है.

गर्ग इस बदलाव को किसी एक सरकार से नहीं जोड़ते, बल्कि इसे तीन दशकों में फैली प्रक्रिया बताते हैं, हालांकि हाल के दौर को लेकर वह स्पष्ट हैं.

"पिछले तीन दशकों में, खासकर मोदी सरकार के सत्ता में आने के बाद, नियामकों और बाजार इंफ्रास्ट्रक्चर संस्थाओं की गरिमा और उनकी स्वतंत्रता को एक बाधा, एक रुकावट के रूप में देखा जाने लगा है," वह कहते हैं. "इसमें कोई संदेह नहीं है कि इन सभी पदों पर सरकार के भरोसेमंद और चुने हुए अधिकारी नियुक्त किए जाते हैं."

रिकॉर्ड लंबे दौर की इस बात को ज्यादा समर्थन देता है, छोटे दौर की तुलना में. 2005 के बाद से अधिकांश समय SEBI की अध्यक्षता मौजूदा या सेवानिवृत्त नौकरशाहों ने की है और यह स्थिति अलग-अलग विचारधारा वाली सरकारों के दौरान भी रही है.

नियामक के कामकाज पर अब तक का सबसे गंभीर आंतरिक आरोप — 2010 में SEBI बोर्ड के एक सदस्य द्वारा प्रधानमंत्री को लिखे गए पत्र में लगाया गया था, जिसमें आरोप था कि बोर्ड ने अपने ही चेयरमैन को जांच से बचाने के लिए कदम उठाए — यह पत्र UPA सरकार के दौरान लिखा गया था.

यहां जो कुछ भी हुआ है, वह लंबे समय से हो रहा है और एक से अधिक सरकारों के कार्यकाल में हुआ है.

आरोप (The Charge)

गर्ग का मुख्य आरोप अधिक कठिन है और इसे किसी निष्कर्ष के बजाय एक दावे के रूप में देखा जाना चाहिए.

"मेरा मानना है कि वे सरकार की इच्छाओं को पूरा करने के लिए काम करते हैं," वह नियामकों के बारे में कहते हैं. "मैंने वित्तीय क्षेत्र के किसी भी नियामक या बाजार इंफ्रास्ट्रक्चर संस्था द्वारा एक भी स्वतंत्र रुख अपनाते नहीं देखा है. इसके विपरीत, ऐसे कई उदाहरण हैं जहां उन्होंने राजनीतिक नेतृत्व के करीब हितों से जुड़े उल्लंघनों को दबाया है."

वह इन उदाहरणों का नाम नहीं लेते.

जब उनसे पूछा गया कि व्यक्तिगत रूप से ईमानदार होने के बावजूद अधिकारी इस तरह से व्यवहार क्यों करते हैं, तो उनका जवाब दबाव की बजाय प्रशिक्षण और सोच से जुड़ा है.

"सरकारी अनुभव निश्चित रूप से किसी अधिकारी को यह समझ देता है कि सरकार कैसे काम करती है और सरकार के भीतर चीजों को कैसे आगे बढ़ाया जा सकता है," वह कहते हैं.

"दुर्भाग्य से, जिन अधिकारियों के पास निजी क्षेत्र का अनुभव नहीं है, वे इसे समझने और उसकी कमी को पूरा करने के लिए वास्तविक प्रयास नहीं करते. परिणामस्वरूप, आप उन्हें सरकार की धुन पर चलते हुए देखते हैं."

बैंक ऐसा क्यों करते हैं (Why the Banks do it)

गर्ग इस सवाल पर अधिक संतुलित नजरिया रखते हैं कि निजी बैंक अपने बोर्ड में सेवानिवृत्त अधिकारियों को क्यों नियुक्त करते हैं. उनका जवाब किसी साजिश की बजाय प्रशासनिक व्यवस्था से जुड़ा है.

वह बताते हैं कि वित्तीय सेवा विभाग (Department of Financial Services) व्यवहार में सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों का विभाग बनकर काम करता है, भले ही उसकी बनाई नीतियां सभी बैंकों पर लागू होती हैं.

"सरकार निजी बैंकों से शायद ही कभी बात करती है. वित्त मंत्री केवल सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों से मिलते हैं."

इसलिए निजी बैंक खुद के लिए सरकार तक पहुंच बनाने का रास्ता तलाशते हैं.

"निजी क्षेत्र के बैंक यह जानने के लिए कि क्या हो रहा है और कभी-कभी अपनी बात सरकार तक पहुंचाने के लिए, सरकारी अधिकारियों को अपने अंशकालिक चेयरमैन या सलाहकार के रूप में नियुक्त करना उपयोगी समझते हैं."

उनके नजरिए से यह बैंकिंग व्यवस्था को भ्रष्ट करने वाला कदम नहीं है. यह उन बैंकों का तरीका है जो ऐसे मंत्रालय के साथ काम करने की कोशिश कर रहे हैं, जो उनसे सीधे संवाद नहीं करता.

जब उनसे पूछा गया कि क्या इसका नतीजा एक ऐसी नियुक्ति व्यवस्था के रूप में सामने आता है, जहां एक पीढ़ी संस्थानों को अगली पीढ़ी को सौंपती रहती है, तो उनका जवाब एक पंक्ति में था:

"यह सेवा करियर और प्रमोशन सिस्टम का हिस्सा जैसा ही है."

दूसरा पक्ष (The Other Side)

गर्ग के नजरिए के खिलाफ एक गंभीर तर्क मौजूद है और इनमें से कुछ तर्क उन्हीं पृष्ठभूमि वाले लोगों की ओर से आते हैं.

RBI गवर्नर रह चुके IAS अधिकारी दुव्वुरी सुब्बाराव का तर्क है कि नतीजा व्यक्ति पर निर्भर करता है, उसकी पृष्ठभूमि पर नहीं. उनका कहना है कि यह तय नहीं है कि हाल में रिटायर हुआ वित्त मंत्रालय का अधिकारी सरकार के निर्देशों के आगे झुक जाएगा. सरकार के कामकाज की समझ एक संपत्ति है, जिसे अन्य चीजों के साथ संतुलित करना जरूरी है.

इसके अलावा एक व्यावहारिक समस्या भी है, जिसका गर्ग के तर्क में उल्लेख नहीं है.

किसी एक्सचेंज या डिपॉजिटरी में पब्लिक इंटरेस्ट डायरेक्टर को हितों के टकराव से मुक्त होना चाहिए. इसके कारण ब्रोकिंग, बैंकिंग, फंड मैनेजमेंट या सिक्योरिटीज कानून में काम कर चुके ज्यादातर लोग अयोग्य हो जाते हैं.

ऐसे में सेवानिवृत्त अधिकारी, शिक्षाविद और न्यायाधीश ही प्रमुख विकल्प बचते हैं और बोर्डों की संरचना भी इसी को दर्शाती है.

NSE के निदेशक मंडल में मणिपुर हाई कोर्ट के सेवानिवृत्त मुख्य न्यायाधीश, IIT बॉम्बे के दो प्रोफेसर और TCS तथा Egon Zehnder के पूर्व मुख्य कार्यकारी अधिकारी शामिल हैं.

NSE Clearing के बोर्ड में कोई भी सेवानिवृत्त सिविल सेवक नहीं है.

और एक असहज तथ्य यह भी है कि गर्ग खुद दो वर्षों तक आर्थिक मामलों के विभाग (Department of Economic Affairs) के सचिव और फिर वित्त सचिव के रूप में उस व्यवस्था के केंद्र में रहे थे, जिसके बारे में वह अब कहते हैं कि वह नियामकों को अधीन बना रही है. 

क्या यह सच साबित होता है (Whether it Holds)

सुधारों के मुद्दे पर गर्ग एक पूर्व सचिव के तौर पर असामान्य रूप से निराशावादी नजर आते हैं.

"कोई भी सुधार सफल नहीं हो सकता, अगर उस समय की सरकार ने सब कुछ केंद्रीकृत करने और किसी भी चीज को छोड़ने से इनकार करने का फैसला कर लिया हो," वह कहते हैं, "और व्यवस्था में बाकी सभी लोग एक खराब व्यवस्था के खिलाफ आवाज उठाना भी बेहद जोखिम भरा मानते हों."

जब उनसे पूछा गया कि क्या इसके बावजूद कुछ किया जा सकता है जैसे स्वतंत्र नियुक्ति समिति, पात्रता का विस्तार या लागू किए जा सकने वाले कूलिंग-ऑफ पीरियड — तो वह कोई निश्चित व्यवस्था नहीं बताते.

उनका कहना है कि असली समस्या व्यवस्था नहीं, बल्कि सोच और इच्छाशक्ति की है.

इसके बाद बात लंबे समय के नजरिए पर आती है और यही बातचीत का एकमात्र हिस्सा है जहां वह आशावादी दिखाई देते हैं.

"मेरा मानना है कि इसके नकारात्मक परिणाम किसी न किसी सरकार को इसे ठीक करने और संस्थाओं की कार्यक्षमता व स्वतंत्रता बहाल करने के लिए मजबूर करेंगे," वह कहते हैं.

"हिंदुस्तान में खुद को सुधारने की अद्भुत क्षमता है, भले ही इसमें देर लग जाए."

रिजर्व बैंक के गवर्नर के रूप में रामा राव के उत्तराधिकारी ने इस्तीफा नहीं दिया. उन्होंने समझौता किया.

इसके बाद 2018 तक कोई अन्य गवर्नर अपने कार्यकाल के पूरा होने से पहले पद से नहीं हटा.

गर्ग के अपने आकलन के अनुसार, जिस सुधार की वह उम्मीद कर रहे हैं, उसमें अभी समय लग सकता है.

1957 में क्या हुआ था (What happened in 1957)

यह सवाल कि भारत का केंद्रीय बैंक सरकार के प्रति जवाबदेह है या अपने स्वतंत्र दायित्व के प्रति, एक बार पहले ही तय हो चुका था, शुरुआती दौर में और रिजर्व बैंक के पक्ष में नहीं.

सर बेनेगल रामा राव 1949 से RBI गवर्नर थे. 1956 से वित्त मंत्री रहे टी.टी. कृष्णमाचारी के साथ उनके संबंध काफी खराब हो गए थे.

रामा राव ने कृष्णमाचारी के व्यवहार को लेकर नेहरू से एक से अधिक बार शिकायत की थी.

एक मौके पर मंत्री ने गवर्नर की मौजूदगी में ऐसी मौद्रिक नीति की घोषणा कर दी थी, जो बैंक के रुख से अलग थी.

अंतिम टकराव एक बिलों पर स्टांप ड्यूटी के मुद्दे को लेकर हुआ, जिसकी घोषणा रिजर्व बैंक की सहमति के बिना कर दी गई थी.

रामा राव ने प्रधानमंत्री से समर्थन मांगा.

नेहरू ने समर्थन देने से इनकार कर दिया. उन्होंने लिखा कि रिजर्व बैंक को नीति मामलों में सरकार को सलाह देनी चाहिए, लेकिन वह अपने अलग उद्देश्यों के आधार पर काम नहीं कर सकता और उसकी नीतियां केंद्र सरकार की नीतियों के विपरीत नहीं हो सकतीं.

रामा राव ने 14 जनवरी 1957 से प्रभावी अपना इस्तीफा दे दिया.

उन्होंने कृष्णमाचारी को लिखा कि रिजर्व बैंक पर सार्वजनिक हमलों के बाद "किसी भी आत्मसम्मान रखने वाले गवर्नर के लिए" वित्त मंत्रालय द्वारा अपेक्षित सहयोग देना संभव नहीं है.

दिसंबर 2018 में उर्जित पटेल के इस्तीफे तक वह RBI के आखिरी गवर्नर थे, जिन्होंने अपना कार्यकाल पूरा होने से पहले पद छोड़ा था.

पलक शाह, BW रिपोर्टर्स

(पलक शाह एक अनुभवी खोजी पत्रकार हैं और The Market Mafia: Chronicle of India’s High-Tech Stock Market Scandal & The Cabal That Went Scot-Free के लेखक हैं. लगभग दो दशकों के अनुभव के साथ, उन्होंने मुंबई में जमीनी रिपोर्टिंग करते हुए पैसे, ताकत और नियमों के गठजोड़ को उजागर किया है. उनके लेख The Economic Times, Business Standard, The Financial Express और The Hindu Business Line जैसे प्रमुख प्रकाशनों में प्रकाशित हुए हैं. 19 साल की उम्र में अपराध पत्रकारिता से शुरुआत करने वाले पलक ने जल्द ही समझ लिया कि 1980 के दशक के गैंगवार अब कॉरपोरेट अपराध में बदल चुके हैं. इसी ने उन्हें वित्तीय पत्रकारिता की ओर मोड़ा, जहां उन्होंने बाजार हेरफेर और सिस्टम की खामियों को उजागर किया.)
 

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